Hacia una nueva generación de políticas públicas de innovación en el Perú. Lecciones y perspectivas desde la experiencia del Programa Nacional de Innovación en pesca y acuicultura

Abstract

El estudio se centra en el análisis y la sistematización del Programa Nacional de Innovación en Pesca y Acuicultura (PNIPA) correspondiente al periodo 2017-2022. Este caso expresa la propuesta e implementación de una política de innovación sectorial. Se analizan las bases teóricas, la concepción estratégica, el conjunto de instrumentos de política que despliega y el modelo organizativo e institucional que subyace en dicha propuesta. PNIPA inicialmente surgió como parte de la política de fondos competitivos de la I+D+i para solucionar las “fallas de mercado”. Enfoque dominante desde los años 2000. El análisis de su filosofía de base y la naturaleza de intervención demuestran que PNIPA ha ido más allá logrando perfilan una nueva generación de políticas de innovación en el país. Esta nueva generación se caracteriza por el rol del Estado más proactivo, la relevancia de la construcción de una gobernanza de tipo iteractiva; y el despliegue de una combinación de instrumentos de política más compleja (Policy Mix PNIPA). Con una intervención mixta de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, PNIPA encaró tanto la misión de empoderar a los protagonistas de la innovación a través de redes y agendas de innovación por cadenas productivas. Esto significó la construcción de una nueva institucionalidad pública del sector P+A con capacidades para conducir la política de innovación sectorial. A partir de ello, los concursos de proyectos de I+D+i (EFC/PNIPA) asumieron otro sentido sustentándose en agendas de innovación, en el modelamiento de los mercados de servicios y en la co-creación de valor público. El análisis ha permitido observar cómo una entrada de política sectorial, con un alto nivel de especialización, sintonía y compromiso es fundamental para encarar la complejidad, heterogeneidad y diversidad del sector de pesca y acuicultura nacional. También es una puerta de entrada para una intervención de política más ambiciosa.

6 En ese sentido, sin subestimar la importancia de las políticas horizontales, PNIPA confirma la pertinencia de políticas selectivas, particularmente para abordar con efectividad los retos de innovación de sectores como los mencionados.

En consonancia con dicha perspectiva, PNIPA perfila un modelo organizativo e institucional sustentado en un Viceministerio de Pesca y Acuicultura y un Comité Directivo público-privado para que asuma la conducción estratégica de la política de innovación y una unidad ejecutora especializada del propio Viceministerio. No obstante, los últimos arreglos institucionales creados a partir de la Ley 31250 (2021) -un enfoque organizativo de tipo horizontal y de “desagregación institucional”- ponen en entredicho lo perfilado por el VPA/PNIPA. Esta situación podría arriesgar la continuidad de la política de innovación propiciada por PNIPA. Las políticas más complejas que se propuso PNIPA han requerido un ritmo de construcción de capacidades intenso, así como la reforma de la institucionalidad viceministerial vigente. Luego de cinco años de operación, PNIPA muestra interesantes logros, y también dificultades y limitaciones para encarar un entorno político inestable, una inercia institucional y el reto de dotarse de nuevas capacidades en corto tiempo. Al respecto, un factor crítico para la continuidad de la experiencia PNIPA en una fase 2 es la calidad de la articulación de PNIPA con el VPA. Para ello, el PNIPA debiera intensificar los esfuerzos de empoderamiento de su comité directivo y la reforma de la instancia viceministerial. Esto garantizaría un ciclo de política de innovación de la P+A del país dinámico basado en una estrecha relación entre estrategia, política e implementación.

El estudio concluye que el tránsito a una nueva generación de políticas de innovación está en marcha en el sector y en el país. Es una tarea de mediano y largo plazo que se ve amenazada por las disfuncionalidades e inestabilidad que caracterizan la institucionalidad pública del país. Asimismo, se destaca que frente a la creciente importancia que la innovación adquiere en el Perú, amerita el desarrollo de una sociología de la innovación que dé cuenta de los procesos sociales, económicos y políticos que vive el Perú en el esfuerzo de encontrar un ensamble con la era del conocimiento.

The study focuses on the analysis and systematization of the National Program for Innovation in Fisheries and Aquaculture (PNIPA) corresponding to the period 2017-2022. It is a case that expresses the proposal and implementation of a sectoral innovation policy. The theoretical bases, the strategic conception, the set of policy instruments that it deploys and the organizational and institutional model that underlies the proposal are analyzed.

PNIPA was initially created as part of the R+D+i competitive fund policy to solve “ market failures”. Dominant approach since the 2000s. The analysis of its basic philosophy and the nature of the intervention show that PNIPA has gone further, achieving the outline of a new generation of innovation policies in the country. This new generation is characterized by the more proactive role of the State, the relevance of building an iterative type of governance; and the deployment of a more complex combination of policy instruments (Policy Mix PNIPA). With a mixed bottom-up and top-down intervention, PNIPA addressed both the mission of empowering the protagonists of innovation through networks and innovation agendas by productive chains. This meant the construction of a new public institutionality of the P+A sector with capacities to conduct the sectoral innovation policy. From this, the R+D+i project competitions (EFC/PNIPA) assumed another meaning, based on innovation agendas, the modeling of service markets and the co-creation of public value. The analysis has made possible to observe how a sectoral policy entry, with a high level of specialization, harmony and commitment, is essential to face the complexity, heterogeneity and diversity of the national fishing and aquaculture sector. It is also a gateway for more ambitious policy intervention. ABSTRACT

8 In line with this perspective, PNIPA outlines an organizational and institutional model supported by a Vice-Ministry of Fisheries and Aquaculture and a public-private Committee to assume the strategic management of innovation policy and a specialized executing unit of the Vice-Ministry itself. However, the latest institutional arrangements created from Law 31250 (2021) -a horizontal organizational approach and “institutional breakdown“- call into question what was outlined by the VPA/PNIPA. This situation could risk the continuity of the innovation policy promoted by PNIPA.

The more complex policies proposed by PNIPA have required an intense pace of capacity building, as well as the reform of the current vice-ministerial institutionality. After five years of operation, PNIPA shows interesting achievements, as well as difficulties and limitations in facing an unstable political environment, institutional inertia, and the challenge of acquiring new capacities in a short time. In this regard, a critical factor for the continuity of the PNIPA experience in phase 2 is the quality of the articulation of PNIPA with the VPA. For this, the PNIPA should intensify the efforts to empower its committee and the reform of the vice-ministerial body. This would ensure a dynamic country P&A innovation policy cycle based on a close relationship between strategy, policy and implementation. The study concludes that the transition to a new generation of innovation policies is underway in the sector and in the country. It is a medium- and long-term task that is threatened by the dysfunctions and instability that characterize the country's public institutions. Likewise, it is highlighted that in view of the growing importance that innovation acquires in Peru, the development of a sociology of innovation that accounts for the social, economic and political processes that Peru is experiencing in the effort to find an assembly with the age of knowledge.