La tutela efectiva a la víctima resultante del daño ambiental en el ejercicio de la potestad sancionadora del Oefa

Abstract

¿En qué se asemeja un consumidor que ha recibido un producto defectuoso o un usuario que ha recibido un mal servicio a una víctima resultante del daño ambiental? En los tres casos, a que requieren tutela efectiva por parte del Estado al haberse vulnerado derechos constitucionalmente reconocidos. ¿En qué se diferencian? En que el marco normativo para consumidor y usuario se han desarrollado ostensiblemente, lo que ha permitido que tengan a la fecha mecanismos adecuados de protección a sus derechos; en cambio, la víctima resultante del daño ambiental no cuenta con mecanismos eficaces que permitan satisfacer la vulneración a su derecho constitucional afectado. Las personas afectadas provienen del ejercicio de distintas actividades como la petrolera, minería extrativa o la minería metalúrgica. Las víctimas que sufrieron daño en su salud tras el consumo de agua contaminada por el petróleo derramado (caso Cuninico) o la inhalación del aire contaminado por plomo (caso Cerro de Pasco o La Oroya ), presentan un denominador común: la falta de un marco normativo para una tutela eficaz a la víctima resultante del daño ambiental en sede administrativa; y, la falta de efectividad de la tutela a la víctima resultante del daño ambiental en los procesos por responsabilidad civil en sede judicial. Ante acontecimientos como los previamente descritos, se evidencia una situación que en nuestro sistema jurídico se resolvía recurriendo a la vía constitucional (proceso de amparo, proceso de cumplimiento) o a la vía ordinaria civil (proceso sobre responsabilidad civil). En ambos casos se verificaba la constatación de un problema concreto: la inexistencia de una vía específica y debidamente desarrollada destinada a la protección de la persona afectada como consecuencia del daño ambiental. Así como en su oportunidad el Estado identificó la necesidad de un régimen constitucional económico en el que la protección del consumidor y usuario debían merecer un reconocimiento constitucional y legal para posteriormente implementar un procedimiento específico para la protección al consumidor, se puede observar que un fenómeno parecido ocurre en cuanto a la protección del ambiente. Desde su inclusión como derecho fundamental en la Constitución Política de 1979 (reconocimiento que se confirma en la Constitución de 1993) hasta la promulgación de la Ley General del Ambiente en el año 2005, no se ha tenido en cuenta a la persona como sujeto pasivo directo luego de la consumación del daño ambiental y mucho menos se han elaborado reglas que logren la participación activa de la víctima, ya sea en el ámbito administrativo o civil, a fin de que puedan solicitar la reparación del daño que se les ha causado. El tratamiento de este problema en otros países se ha limitado a un proceso judicial donde la persona afectada espera muchos años antes de recibir el resarcimiento que le corresponde por un daño que no provocó y que no debería estar obligada a asumir. El mismo panorama existe en el ordenamiento jurídico peruano, donde la legislación y la doctrina ambiental se han centrado en la protección del ambiente y no así en la protección de la víctima resultante del daño ambiental. Con la intención de hallar una solución ante una realidad donde el ser humano parece excluido del Derecho Ambiental (coinciden los autores en reconocer como objeto de estudio el ambiente) y, donde probablemente sea esta situación una de las causas que genera el rechazo por parte de la población a la instauración de proyectos industriales, comerciales y mineros u otros que sean riesgosos para el ambiente dada la ausencia de un mecanismo que repare el daño que recae en su salud o en su patrimonio, se ha visto por conveniente estudiar el procedimiento administrativo sancionador que inicia el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) por ser el organismo administrativo especializado en materia ambiental (tema sobre el cual gira la presente investigación), así como la responsabilidad civil ambiental (aspecto que se espera desarrollar como línea de investigación). La presente investigación se encuentra dividida en dos partes: la primera, referida al marco teórico, en donde se ha visto necesario analizar, en primer lugar, los artículos de la Constitución Política vigente relacionados con el problema expuesto, los conceptos más importantes del Derecho Ambiental útiles para el desarrollo del tema planteado, las características de un procedimiento administrativo sancionador común y los elementos que presenta la responsabilidad civil. En segundo lugar, se desarrollará la responsabilidad administrativa ambiental y la responsabilidad civil ambiental, poniéndose énfasis en la primera para poder ser comparada con otros ordenamientos jurídicos como el argentino, español y estadounidense. En el trabajo de investigación se incide en un tema: la valoración probatoria. Respecto a esta, es necesario precisar que de los casos que han sido materia de estudio se puede concluir que la prueba está destinada a acreditar o no la comisión de una infracción administrativa que merecerá o no sanción por parte del Estado; sin embargo, la prueba en ninguno de los casos que han sido objeto de análisis ha estado orientada a la verificación de la existencia de daño en la persona y por tanto la necesidad de resarcir a la víctima resultante del daño ambiental. Esta es una deficiencia que se espera analizar para comprender su origen. La segunda parte de la investigación es esencialmente operativa, siendo las unidades de estudio elegido las resoluciones emitidas al cabo del procedimiento administrativo sancionador iniciado por el OEFA que sancionan al administrado por la comisión de una infracción ambiental. Para esto se analizaron todas aquellas resoluciones emitidas en Arequipa durante el año 2016, con el objetivo de valorar las pruebas presentadas en cada procedimiento a fin de conocer si estas acreditaban la comisión del daño a la persona además del daño al ambiente. Los resultados obtenidos permiten y justifican una propuesta que se adecúe al problema encontrado, la cual se traducirá en un proyecto de ley. El método de análisis-síntesis fue empleado para el desarrollo del primer capítulo, dada la necesidad de descomponer (Villabella 2015: 937) conceptos como el de daño ambiental o procedimientos como el administrativo sancionador. Ello ha permitido verificar el precario desarrollo de términos jurídicos ambientales, lo cual ha traído consecuencias negativas para aquellos que hasta la fecha asumen el daño de una actividad riesgosa; y, la insuficiente concepción sobre daño ambiental en la norma, ha determinado una pobre implementación de un procedimiento sancionador que proteja a la persona así como defiende al ambiente. Para el segundo capítulo se utilizó el método inductivo-deductivo, cuyas formas de razonamiento a pesar de que recorren caminos lógicos contrapuestos, utilizados de manera conexa “permiten establecer generalizaciones a partir de aspectos concretos y determinar lo que hay de común en las individualidades, luego de lo cual deduce y particulariza nuevamente” (Villabella 2015: 938). A partir de situaciones específicas como la participación del consumidor afectado en el PAS iniciado ante INDECOPI, se ha inducido reglas válidas y aplicables para la creación de un procedimiento sancionador destinado a la protección de las víctimas resultantes del daño ambiental. Al mismo tiempo, en este capítulo también se ha hecho uso del método de derecho comparado, el cual “permite cotejar dos objetos jurídicos pertenecientes a un mismo dominio” (Villabella 2015: 940), tales como los procedimientos sancionadores ambientales de distintos países y sus semejanzas o diferencias con el nuestro, así como las dificultades que presenta el proceso judicial por responsabilidad civil seguido por los afectados del daño ambiental en distintos ordenamientos jurídicos. En cuanto al tercer capítulo se ha aplicado el método de análisis de contenido, que “a pesar de ser catalogado como un método empírico en la ciencia jurídica, en donde el ejercicio de la profesión se expresa en gran medida a través de documentos escritos (…), deviene en recurso importante para el análisis textual de éstos” (Villabella 2015: 943). Al haberse elegido como unidades de estudio las resoluciones administrativas emitidas por el OEFA en los procedimientos sancionadores a su cargo, el análisis de su contenido se ha centrado en la valoración de la prueba aportada al PAS, con el objeto de verificar si esta ha cumplido un papel en la verificación del daño ocasionado a la persona como consecuencia del daño ambiental. Finalmente, para el cuarto capítulo se ha empleado el método abstracto-concreto, el cual permite abstraer en la presente investigación la norma especial en materia ambiental del entorno socioeconómico y político que la condicionan para su análisis técnico, y luego, de manera inversa, sistematizar las abstracciones y análisis (Villabella 2015: 938) las que se ven traducidas en un proyecto de ley. En la presente investigación el análisis del Derecho Penal Ambiental no ha merecido un minucioso desarrollo, el principal motivo se resume en el razonamiento de un reconocido iusadministrativista nacional: “El principio penal ‘de mínima intervención’ recomienda al legislador reservar el instrumento penal sólo para los ilícitos de mayor magnitud o con efectos notoriamente graves. Probablemente por dicha causa existe en el derecho ambiental una fuerte tendencia a apoyar la vigencia de las sanciones administrativas en esos campos, donde la intervención de la administración es activa por razones de regulación o fiscalización” (Danós 2000: 58). Bajo esta premisa, se entiende que no todo daño ambiental calificará como delito; por tanto, un proceso penal en el que se pruebe la existencia de un delito ambiental que culmina con la imposición de una pena privativa de libertad al agente responsable del daño, no es la mejor alternativa para la víctima que se encuentra en búsqueda, más que de una sanción efectiva al causante del daño, de una pronta reparación a su salud o patrimonio afectados, lo que sin embargo no es óbice para en posteriores oportunidades profundizar un tema también de especial importancia. Por esta razón, la presente investigación girará en torno a los alcances previstos en la responsabilidad administrativa ambiental y en la necesidad de reorientar la responsabilidad civil ambiental, pues es consideración expuesta en la investigación que a través de un procedimiento administrativo sancionador la entidad administrativa especializada en el materia ambiental puede lograr que la víctima resultante del daño ambiental encuentre un mecanismo efectivo para la reparación del daño que ha sufrido (mediante una medida correctiva), como sucede en el procedimiento administrativo destinado a la protección del consumidor. El proceso judicial sobre responsabilidad civil también podría ser empleado para obtener el resarcimiento respectivo; sin embargo, la intención no es generar mayor carga procesal en un Poder Judicial ya saturado, sino lograr que las entidades administrativas competentes puedan desarrollar mecanismos efectivos y céleres para responder adecuadamente a un tema concreto: la reparación a la víctima resultante del daño ambiental. No obstante, la modificación del artículo 82° del C.P.C. ha de cumplir un rol significativo, en cuanto se podrá tipificar la diferencia entre interés individual, colectivo y difuso, lo que permitirá demandar la reparación del patrimonio privado afectado de la misma manera en cómo se solicita el resarcimiento por la salud vulnerada.