Análisis de la estructura tributaria nacional 1990-2000

Abstract

Una sociedad requiere de importantes recursos económicos para financiar su crecimiento y desarrollo. Dentro de los recursos económicos está la tributación como uno de los instrumentos de la política fiscal, cuyo objetivo es generar recursos para financiar el gasto público, en cumplimiento de las funciones que le compete al Estado. Si bien los tributos por si mismos pueden servir para cumplir un papel directo e importante en la gestión de la política gubernamental; sin embargo, la tributación enmarcada dentro de una política fiscal puede corregir las distorsiones generadas por el libre funcionamiento de una economía de libre mercado en la asignación de recursos; redistribuir el ingreso y estabilizar la economía con políticas tributarias contracíclicas. En la década de los 90, se llevó a cabo una de las reformas tributarias más importantes hechas en el país, sin embargo, esta reforma reforzó una estructura tributaria con una mayor participación de los impuestos indirectos que los directos, estructura que en el año 2000 fue de 69% y 23 % respectivamente. De otro lado según José Valderrama (2005), en el Perú la volatilidad del PBI, en las últimas décadas fue más alto respecto a la de los EEUU y al promedio de los países de América Latina, que fueron de ( 8.0, 2.2, 4.6) y ( 4.1, 1.4, 3.5), respectivamente. Y que esta volatilidad del PBI es generada por choques externos como la variación de los términos del intercambio, el comportamiento procíclico del mercado internacional de capitales con respecto a los países en desarrollo y por el factor climático(fenómeno del niño), volatilidad que es exacerbada por políticas internas procíclicas; ahora bien, ¿Esta estructura tributaria de los ingresos tributarios cómo afecta, al funcionamiento de los estabilizadores fiscales automáticos?, Sabemos que los estabilizadores fiscales automáticos contribuyen a estimular la economía en épocas de recesión y a atemperar los periodos de recalentamiento, ejerciendo por tanto una función autorreguladora, y por ende suaviza la volatilidad de la producción o ciclo de la producción, y que la importancia de los estabilizadores fiscales automáticos depende de la estructura tributaria y de factores como el peso del sector público en la economía y la progresividad del sistema tributario. De otro lado, la tasa Ingreso Tributario-PBI, si bien es cierto que se incrementó hasta un máximo de 14.1% en la década de los 90, frente a la estrepitosa caída experimentada en la década del 80 que llegó a menos del 5%, sin embargo, a partir de 1997 comenzó a decrecer hasta situarse en 12.1% en el año 2000; esta tendencia y relativa baja participación de los ingresos tributarios en el Producto Bruto Interno, frente a una tasa del gasto del gobierno central promedio en la década de 17.31%, aunado a la rigidez hacia la baja del gasto corriente del gobierno central, debido al carácter estructural de éste, ha devenido en un problema persistente de desequilibrio fiscal del resultado económico durante el período 1990-2000, lo que tuvieron que ser financiados mediante endeudamiento interno y externo y/o con recursos provenientes de la privatización. De cara a este problema, nos hacemos la siguiente pregunta. ¿El nivel de la presión tributaria del gobierno central es lo adecuado con relación a los gastos del gobierno central, a la sostenibilidad de la deuda pública y a la operación de los estabilizadores fiscales automáticos?. Se considera que la determinación del nivel óptimo del peso de los ingresos tributarios en la economía es equivalente a la determinación del nivel óptimo del gasto público, por lo cual, para determinar la presión tributaria apropiada debe hacerse teniendo en cuenta el gasto público. De otro lado, el criterio de sostenibilidad no es otra cosa que la solvencia de largo plazo del gobierno, que exige que se respete su restricción intertemporal; más que la existencia de déficit, lo que pone en peligro la solvencia es que éstos persistan a un nivel excesivo. En razón de dicha problemática, el presente trabajo de investigación tiene por objetivo estudiar en un período de 10 años (1990-2000), el efecto de la estructura tributaria actual, es decir de la composición del impuesto directo y el impuesto indirecto en el total de ingresos tributarios; en la operación de los estabilizadores fiscales automáticos, evaluar la presión tributaria potencial, y la pertinencia del nivel de la presión tributaria, con relación al gasto público, y a la sostenibilidad de la deuda pública, y a la acción de los estabilizadores fiscales automáticos. Finalmente, dada la problemática y los objetivos arriba fijados, el trabajo de investigación asume como hipótesis lo siguiente: “ la estructura tributaria actual, es decir la composición del impuesto directo y el impuesto indirecto en el total de ingresos tributarios, no es la adecuada, con relación a la operación de los estabilizadores fiscales automáticos; hay una brecha entre la presión tributaria potencial y la efectiva que permitiría que la presión tributaria se incremente. Y el nivel de la presión tributaria del gobierno central, no es el apropiado respecto al nivel del gasto del gobierno central, a la sostenibilidad de la deuda pública y a la operación de los estabilizadores fiscales automáticos”. Los estabilizadores fiscales son importantes porque disminuyen la volatilidad del PBI, es decir suavizan el ciclo de la producción, y porque la teoría y los trabajos empíricos afirman que la volatilidad de la producción tiene efectos negativos en el crecimiento económico. Los estabilizadores fiscales automáticos son un canal de estabilización de la política fiscal más eficaz, ya que carecen del retardo interno; por lo cual su pleno funcionamiento tiene la mayor de las importancias, para una país como el Perú, con una alta volatilidad del PBI. El Perú está expuesto a choques externos como las fluctuaciones de los términos del intercambio, el comportamiento procíclico del mercado de capitales internacionales con respecto a los países en desarrollo, y, a choques internos como el factor climático que causan la volatilidad del PBI, volatilidad que es exacerbada por políticas fiscales procíclicas. Conscientes de la importancia que reviste el tema de los estabilizadores fiscales automáticos en la disminución de la volatilidad del PBI, en un país como el Perú que está expuesto a factores que causan alta volatilidad de la producción, y de la relación que hay entre la operación de los estabilizadores fiscales automáticos con la estructura tributaria y el nivel de la presión tributaria, el presente estudio tiene repercusión práctica, puesto que aportará información que servirá de material de reflexión y acción para los hacedores de la política fiscal dentro de las funciones de estabilización y distribución. El presente estudio se limita al período 1990-2000, debido a que en este período se realizó una reforma tributaria que implicó una serie de cambios en el sistema tributario como son, su simplificación que consistió, que de 68 tributos se redujo a 5 tributos; se derogaron 41 exoneraciones y beneficios tributarios del IGV y del ISC; se redujeron las tasas de los aranceles y del ISC; se amplío la base tributaria; también significó la reforma de la administración tributaria. Además, a partir del año 1994 se dieron leyes de promoción de la inversión directa extranjera y nacional, que tienen implicancias tributarias, como la de las fusiones y reorganizaciones de empresas, dispositivo que fue derogado en el último trimestre de 1998, y en diciembre de 1999 se aprobó la ley de responsabilidad y transparencia fiscal. Todo ello generó seguramente un cambio en la eficiencia, la equidad, la flexibilidad y la eficacia del sistema tributario nacional. En este estudio decidimos evaluar la estructura tributaria nacional en base al principio de la flexibilidad y eficacia, es decir, sobre la base de la adecuación o ajustes de los impuestos a los cambios transitorios del nivel de producción y del nivel de la recaudación de los ingresos tributarios en el periodo 1990-2000. Para comprobar y verificar dicha hipótesis, ha sido pertinente abordar este trabajo de investigación en cinco partes: La primera, comprende el marco teórico a tener en cuenta en el desarrollo del trabajo. La segunda, presenta el análisis de los diferentes tipos de impuestos en el total de los ingresos tributarios y en el PBI, y de la composición de los ingresos tributarios entre impuestos directos e indirectos. En la tercera parte, se estudia las fluctuaciones de los agregados tributarios del sistema tributario peruano y su relación con las fluctuaciones del PBI, con el objeto de determinar el grado de prociclicidad de cada uno de los impuestos a las fluctuaciones del PBI, es decir, se estudia el carácter estabilizador fiscal automático de los impuestos del sistema tributario nacional. En la cuarta parte, se analiza la potencialidad recaudadora de cada uno de los impuestos del sistema tributario nacional, con el objeto de determinar su potencialidad teórica, a fin de identificar los tributos que serían los asideros fiscales del país, es decir los impuestos con capacidad para hacer crecer la presión tributaria, y por último se proyecta la presión tributaria teórica o potencial y. En una quinta parte, se analiza, el nivel de la presión tributaria y del gasto público con relación al PBI per cápita, luego se hace un análisis estático de la presión tributaria efectiva y potencial o teórica, con relación a la obtención de la estabilidad del saldo fiscal, y se estudia la relevancia de la presión tributaria en la sostenibilidad de la deuda publica Finalmente, se arriban a Conclusiones y Recomendaciones como resultado del análisis, explicación e interpretación del sistema tributario y su reforma llevada a cabo en los primeros años de la década de los 90, y sus efectos e impactos en la economía nacional. El desarrollo del presente trabajo de investigación se ha llevado a cabo con la asesoría y consejos valiosos de los profesores de la Universidad Nacional de Ingeniería David Aranaga Manrique, Raymundo Arnao Rondán, Bartolomé Macavilca Tello y Jorge Gobitz, a quienes brindo mi amplio reconocimiento por su profundo conocimiento de nuestra realidad nacional. Igualmente, hago extensivo mi agradecimiento a todos los docentes de la Maestría en Gestión y Desarrollo de esta Casa de Estudios, que en una u otra forma han intervenido en mi formación académica y de investigación.