Análisis y perspectivas de las finanzas públicas en el Perú

Abstract

A partir de la década del noventa, el país experimenta una relativa estabilidad y equilibrio macroeconómico, como se puede apreciar en los indicadores del periodo 1990-2009; el déficit fiscal se ha reducido drásticamente y se ha mantenido en niveles inferiores al 2% del PBI; las reservas internacionales se han ido incrementando sostenidamente, a pesar que durante casi toda la década del noventa la balanza comercial fue deficitaria; el nivel de precios (la inflación interna) se ha reducido a menos del 5% anual, mostrando la economía un crecimiento errático. Los resultados macroeconómicos obtenidos en el periodo de estudio han sido resultado de una política económica neoliberal adoptada al inicio de la década del noventa. Los ejes principales de la política económica adoptada se relacionan con la: Liberalización plena de la economía bajo el paradigma del mercado, para permitir un flujo sin restricciones de mercancías y de bienes de capital (real y financiero). Esto significó el desmontaje de todas las restricciones proteccionistas, tanto a nivel fiscal como en el tratamiento del capital extranjero. Inserción de la economía nacional al sistema financiero internacional, después de que el Fondo Monetario Internacional impusiera al Perú la calificación de país inelegible. Esto implicó que el país reiniciara el pago de sus compromisos financieros al exterior, proceso que fuera facilitado con las sucesivas reestructuraciones de la deuda internacional. Redefinición de las funciones del Estado, a partir del carácter subsidiario que este debe cumplir. Esto significó severas medidas de reestructuración del gasto público (eliminación de exoneraciones y beneficios tributarios) y redimensión del Estado (privatización de empresas y servicios públicos). Estos ejes generales de política son convergentes con el llamado Consenso de Washington, como se conoce al manifiesto de 10 puntos publicado por Jhon Willianson en 1989, como corolario de la Conferencia Internacional que organizó el Instituto de Economía Internacional en la ciudad de Washington. A pesar que los resultados fiscales han sido satisfactorios en el periodo, el gasto público muestra severas rigideces y problemas que limitan su eficiencia y efectividad, y que ordenaremos a manera de hipótesis: Siendo el presupuesto público un instrumento de la política económica, cuyo principal propósito es la estabilización de la economía, ella requiere para su sostenibilidad en el mediano plazo, que responda a una política de desarrollo de mediano plazo, en un proceso virtuoso de desarrollo-crecimiento y estabilidad económica. En el caso peruano, en los últimos 20 años la ausencia de una definida política nacional de desarrollo, ha llevado a que el presupuesto público sea sólo un instrumento de política económica, cuando también es un instrumento de programación económica y de gestión del Estado. En el primer capítulo de la presente investigación se discute esta hipótesis en términos conceptuales, verificándose la misma en el caso de la experiencia peruana. El proceso de discusión del presupuesto público en el Congreso de la República de acuerdo al capítulo primero, debería realizarse en el marco de la política económica (del programa económico) que sigue el gobierno, y por lo tanto su revisión y evaluación antes de la discusión del presupuesto público deberían considerar también la discusión de los otros instrumentos de política económica como son el presupuesto económico, el presupuesto de balanza de pagos y el presupuesto monetario. En la experiencia peruana la discusión del presupuesto público se realiza exclusivamente entorno a ella, considerando como marco general un conjunto de supuestos económicos (que en los últimos años se desarrolla en el Marco Macroeconómico Multianual, que el gobierno aprueba en el mes de mayo de cada año y que se revisa en el mes de agosto), sin considerar los otros aspectos del proceso de política económica. En el segundo capítulo, se discute analíticamente la unidad de las interrelaciones de las variables contenidas en cada uno de los instrumentos de política económica: presupuesto económico, presupuesto del sector público, presupuesto de balanza de pagos y presupuesto monetario, mostrando decisiones que se tomen en cada una de ellas afecta o impacta al resto de instrumentos. Se concluye demostrando la unidad de la política económica, que se requiere mantener permanentemente su consistencia (en términos de las proposiciones económicas) y su coherencia (en el sentido de su direccionalidad); y por lo tanto la discusión del presupuesto público debe realizarse considerando el conjunto de las áreas de la política económica. Si bien los resultados fiscales, medidos a través del resultado (déficit o superávit) económico ha mostrado en el periodo de estudio resultados satisfactorios, el gasto público mantiene un alto grado de ineficiencia originado en: Rigidez de la estructura del gasto público, donde el gasto inercial alcanza alrededor del 80% de los gastos totales, que limita la capacidad de inversión social de los gobiernos. Este elevado nivel de gasto inercial es resultado del peso que tiene en los gastos corrientes los gastos de personal, obligaciones sociales, obligaciones provisionales, bienes y servicios inerciales y el servicio de la deuda pública. Asimismo, el bajo nivel de la presión tributaria, que en el periodo de estudio oscila entre el 13.5 y 15% del PBI, explicado por los altos niveles de evasión tributaria y que muestra todavía la ineficiencia de la administración tributaria. Estas rigideces en el presupuesto público se analizan en el tercer capítulo, donde se constata la hipótesis planteadas, concluyéndose en la necesidad de remontar estos problemas para ganar grados de libertad para la implantación de nuevas actividades y proyectos que son las que corrientemente dan contenido a las políticas que un gobierno decide impulsar. Inequidad estructural del gasto público que se concentra en el gobierno nacional y en el departamento de Lima, y que se expresa en la disparidad del gasto per cápita en educación y salud a nivel departamental, como consecuencia de una metodología de presupuestación que en lo formal se basa en metas, pero que en la realidad sigue una tendencia histórica en la que el objeto del gasto sigue dominando la asignación de recursos. En el capítulo cuatro se analiza esta hipótesis mostrando la concentración del gasto a nivel departamental en Lima y la disparidad de la asignación de recursos, que en casi todos los casos para los sectores sociales muestra servicios similares que el gasto per cápita, que se duplica en algunos departamentos. En el trabajo de investigación se plantea que si se siguiera una metodología por costeo de actividades la disparidad por departamentos debería reducirse drásticamente, variando ella fundamentalmente por las características particulares de cada departamento. El proceso de presupuestación requiere para mejorar su eficiencia en el uso de los recursos, y para tener una mayor efectividad en alcanzar los objetivos de las políticas públicas que los sistemas administrativos acompañan con eficiencia ese proceso. En las últimas décadas se han introducido una serie de cambios y promovido un conjunto de acciones para mejorar la eficiencia de los recursos públicos y la efectividad de las políticas públicas, proceso que no ha sido sistemático ni ha respondido a una política de modernización del Estado. Esta hipótesis es analizada en el capitulo quinto.