Equidad y eficiencia en la prestación y financiamiento del sector público en salud en el Perú en los 90 : balance y posibilidades para las políticas de salud

Abstract

La investigación realizó un balance de la equidad y la eficiencia en la prestación y financiamiento del sector público de salud en el Perú en los 90, como base para un balance de las políticas de salud implementadas y fundamento para formulaciones de política futuras. Se trató de un estudio centralmente descriptivo y de carácter cuantitativo, tendiente a dimensionar el desempeño de los servicios de salud del MINSA en la década pasada, realizando una comparación de éstos indicadores con las décadas anteriores y con los países latinoamericanos. Los indicadores estudiados correspondieron a las variables prestación, financiamiento, gasto público en salud, equidad y eficiencia. Se utilizó para ello a 5 grandes bases de datos nacionales, inexploradas en sus múltiples relaciones, y bases de datos internacionales, procedente de organismos de cooperación multilaterales. Los datos estadísticos fueron analizados con el apoyo del programa SPSS. Con el objetivo de poder comparar el desempeño del sistema de salud peruano con los de América Latina se construyeron índices de gasto per cápita, productos, resultados, equidad, eficiencia, efectividad y gerenciabilidad. La data internacional disponible para algunos índices fue de 19 países y para otros de 8 países. El Índice Global de Gerenciabilidad construido involucra a 14 países. Los resultados del estudio resumen en cuatro grandes cambios la evolución del desempeño del sistema público de atención en los 90: expansión en productos, incremento en recursos, estabilización de resultados y modificación de la composición de los usuarios. Ha habido un incremento de las consultas, egresos y atenciones, pero a la vez un aumento del gasto, de la infraestructura física y del tiempo efectivo de recursos humanos empleado y un cambio, también, en el peso entre los quintiles en la demanda atendida por la mayor presencia de los quintiles IV y V, que son los de mejores ingresos, sin que los indicadores de salud muestren un claro saldo neto a favor a pesar de los avances registrados en algunas patologías. En los 90 hubo dos etapas en el desempeño de los servicios públicos de salud. Una primera hasta 1998, en que la tendencia principal fue la explotación extensiva de los recursos, simbolizada por el despliegue del Programa Salud Básica para Todos (PSBT) a partir de 1994; y una segunda, a partir de 1998, tendiente a la optimización y explotación intensiva de los recursos con el desarrollo del Seguro Escolar Gratuito (SEG) y Seguro Materno-Infantil (SMI). Las dos políticas de salud que impactaron más en el desempeño del sistema público fueron por eso el PSBT y los dos seguros. El estudio concluyó que la década de los 90 fue de repotenciamiento operativo importante del sistema público de atención, luego del colapso operativo entre 1988-91. A partir de 1993 los servicios del Estado rebasaron por primera vez las cifras del periodo 1987-89, que marcó el mayor desempeño histórico del sistema de atención en la década de los 80. Entre 1990 y 1998 las consultas médicas se incrementaron en 2,12 veces, las atenciones en 5,56 veces y los egresos en 1,42. Estas cifras de mayor producción sin embargo fueron correlato directo de la presencia de mayores recursos financieros, físicos y humanos, hasta 1998. En los 90 se vivió una notable expansión de la infraestructura sanitaria del Ministerio de Salud, que había tenido 2,441 establecimientos en 1985 y pasó a tener 7,501 en 1999. Igualmente pasó de tener 7,993 médicos en 1992 a 11,157 en 1999. Las consultas anuales promedio por médico aumentaron entre 1990 y 1999 en 2,51 veces, representando este ultimo año 6.77 consultas por día, esto es 1,69 consultas por hora médico. Este promedio no expresa bien sin embargo la brecha entre franjas de alto rendimiento y de muy bajo rendimiento. En un balance histórico, las consultas anuales por médico tuvieron su pico más alto en el MINSA en 1969 con 2,152 consultas, llegando en 1983 a 1,710 y en 1986 a 1,530 consultas médicas anuales. Por tanto recién en el tramo final de la década de los 90 las consultas/médico superaron las cifras de 1983 y alcanzaron las de 1969. La razón de este mayor rendimiento a finales de la década tuvo que ver con el desarrollo del Seguro Escolar Gratuito y Seguro Materno-Infantil, que lograron un notable incremento de la cobertura, optimizando el uso de los recursos pues sin gastos adicionales de capital se obtuvieron más atenciones y consultas. El Estado invirtió para el SEG sólo 100 millones de soles por año, desarrollando éste 3,561,125 atenciones en 1998, 7,700,269 en 1999 y 8,622,166 el año 2000. El SMI tuvo un menor desarrollo y el año 2001 cubrió recién el 18% de su población objetivo. En cuanto al financiamiento del sector salud, éste representaba en 1998 el 4,4% del Producto Bruto Interno, con un volumen de recursos de US$ 2,652 millones de dólares y un per cápita en salud de US$ 97 en 1998. Los hogares financiaban el 38,% de este monto, las empresas el 34,1% y el gobierno el 24,8%. Del gasto total en salud el MINSA ejecutaba solo el 29,1%. Los recursos propios, fruto principalmente de los ingresos por tarifas en el MINSA, crecieron del 6,2% en 1990 al 15,9 en 1999. Entre los años 1992 y 1999 el gasto del MINSA se duplicó. De esta forma el cálculo del gasto global por consulta médica entre 1992 y 1998 arroja un aumento de US$ 33,1 a US$ 51,1 dólares pues las consultas crecieron en 1.57 veces en ese lapso mientras el gasto del MINSA creció en 2,43 veces. En una visión histórica es importante relievar que en la etapa 1950-63 los presupuestos asignados al MINSA siempre estuvieron por encima el 10% respecto al del gobierno central, estando a partir de la mitad de los 60 hasta hoy, entre 4,0 y 6%. En cuanto a las variaciones en el comportamiento de la demanda en los 90, las personas que efectuaron consulta aumentaron entre 1994 y el 2000 del 39,3% al 55,2%, las que acudieron a consulta institucional igual, del 30,2% al 47,4% en el mismo periodo y la participación del MINSA en la demanda atendida se duplicó del 15,9% al 30,5% en ese lapso. Sin embargo este aumento de la demanda correlativo al de la oferta, se dió en paralelo a un cambio en el patrón de utilización de servicios por parte de los diferentes estratos de ingresos. Los quintiles IV y V, los más pudientes, aumentaron su presencia en los servicios públicos, pasando del 39,5% a 49,6% y de 22,7% a 42,1% respectivamente. De esta forma, el estudio confirmó la presencia importante de subsidios cruzados, filtraciones y subcoberturas en la inversión pública. La demanda atendida del MINSA en el año 2000 se distribuyó casi por igual entre todos los quintiles: 18,7% para el quintil 1, 18,8% para el quintil 2, 21,3% para el quintil 3, 21,1% para el quintil 4 y 20,0% para el quintil 5. De otro lado el 22,4% de personas derechohabientes en el Seguro Social recurrieron a consulta en establecimientos del MINSA el 2000, además del 20% de personal asegurada en las sanidades militares. En cuanto a la opción por tipo de establecimiento del MINSA, el quintil más pobre disminuyó su opción hospitalaria del 34% en 1994 al 22,5% en el 2,000, mientras el quintil V en este último año utilizaba en un 45,4% los hospitales y en un 54,6% los hospitales públicos. El cálculo del sobre-gasto en que incurre el MINSA en razón de los subsidios cruzados y filtraciones arroja una estimación de US$ 84 millones de dólares para el año 2000. En el análisis comparado con países de Latinoamérica, el Perú quedó ubicado en el 4to. puesto en cuanto a equidad, 6to. lugar en cuanto a eficiencia y 15vo. lugar en cuanto a efectividad, resultando en 13vo. puesto en el índice global de gerenciabilidad. Toda esta información expresa una situación de quiebra del patrón de utilización del modelo segmentado clásico, que surgió en la década de los 70 sobre el supuesto de que los pobres irían a los servicios estatales y las clases medias a los servicios privados. Se ha asistido así a un cambio de los públicos objetivos de los diferentes subsectores prestadores. En este sentido ha habido una modificación regresiva del modelo trisegmentado y se ha instalado una “desfocalización” permanente. Esto hace que exista ineficacias e ineficiencias sistémicas sin necesariamente crisis operativa, pues el sistema marcha incluso ampliando sus coberturas pero produciendo una fuga permanente de recursos. El estudio exploró las posibles conexiones de estos resultados con los procesos y políticas de la época, concluyendo en que había sido una política neopopulista la que moldeó esta fisonomía del sistema público y su mezcla de gran volumen de producción con escaso desempeño. Ello explica, también el pobre desempeño de las evaluaciones de desempeño para producir cambios institucionales. Palabras claves: desempeño, reforma en salud, equidad, eficiencia, efectividad, sistemas de salud.